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地方政府性债务成因分析和加强管理的建议

来源: 时间:2014-11-20 12:03
 

  近几年,市政府及相关政府部门通过各种手段大量融资,除采取银行贷款外,还采用BT或BOT模式等筹措建设资金,大力发展城市基础设施,较好地促进了当地经济的发展。但与此同时,随着政府负债规模的日益增大,政府债务管理中存在的问题也逐渐显现。地方政府性债务专项审计调查发现,地方政府性债务构成比较复杂,债务资金使用与后续管理弱化,监管缺位形成债务风险,部份项目效益不明显,增加了政府偿债压力。形成政府债务的原因错综复杂,概括起来,主要有以下三个方面:
  (一)财政收支缺口转移。当前财政体制总的趋势是财力向上不断集中,事权向下不断转移,导致地方财政自给能力不断下滑,收支矛盾愈显突出。在这种情况下,反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移,主要表现为支出上的甩包袱,要求硬配套,“上面开口子,下面拿票子”等形式,超越了基层财政承受能力。二是支出责任向部门转移,地方财政为了保平衡,往往把该由财政承担的支出责任推给部门,要求部门自行解决支出缺口,一些收费收入足够多的部门尚能 勉强维持运转,而那些没有收费职能的部门就难以为继,导致举债行为。
  (二)各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进,社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来,很多转移成财政的负担。如亏损挂账、企业改制兜底等。
  (三)基本建设举债累积。近年来,在国家加快城镇化建设步伐,加快工业化进程的大背景下,市政府明显加速了城市基础设施建设,上马了一批市政、交通等工程项目,大大改变了城市面貌和交通条件。但由于这些建设项目超越了财政承受能力,最后形成大额负债。
针对上述情况,笔者提出如下加强政府性债务管理的建议:(一)增强对政府债务的风险意识,重视政府债务管理。政府及部门要把握“适度举债,加强管理,规避风险”的原则,从全局、长远、战略的高度,通盘研究发展的要求与可能,合理确定政府负债规模。一是根据经济发展状况、财政收支形势、政府债务的状况,加强对与还债能力和可用财力增量相适应的政府举债中长期发展规划的研究,控制债务总规模;二是对各类债务要进行充分的事前科学论证。建立项目评审制度,对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等进行评审论证,避免举债的盲目性和随意性;三是制定债务收支计划,规范相应的举债审批程序。(二)明确赋予财政部门管理职能,切实加强政府性债务的归口管理。要进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位,尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。配备专门的机构和管理人员,制定政府性债务会计核算制度,研究科学的债务风险评价指标,对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态评估和监测,夯实债务管理基础。(三)严格举借程序,设立相应的偿债准备金。举借新债的单位要向财政部门提出申请,财政部门审核后报市政府审定,债务数额较大的举债项目要报请市人大及其常委会审议。按照“谁举债、谁偿还”的原则,严格确定偿债责任单位,确保落实偿债资金来源,政府要设立相应的偿债准备金。一是对财政直接负债,财政每年要有计划地从地方财力中安排一定比例的资金用于建立偿债准备金;二是对其他负债,可以考虑在相关部门的专项支出中,按一定的标准落实好偿债准备金。(徐国喜)



 

 
 
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